Die Altfallregelungen von 1999 und 2001 oder Was geschieht mit den 230.000 geduldeten Menschen in Deutschland?

Einführung

Ende August 2002 veröffentlicht die Bundesregierung eine äußerst interessante Antwort auf eine Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke und der Fraktion der PDS (BT-Drucksache 14/9916). Zum einen geht es um die Umsetzung der allgemeinen Altfallregelung von 1999 und der speziellen für Bosnier und Jugoslawen von 2001, zum anderen werden Daten über ausgestellte Duldungen publiziert, die bisher nicht zugänglich waren.

Altfallregelungen gehören seit 1987 zum Instrumentarium der Zuwanderungspolitik, nachdem festgestellt wurde, dass eine Vielzahl von Asylbewerbern nicht abgeschoben werden kann, obwohl ihr Asylantrag rechtskräftig abgelehnt worden ist. Gleichwohl sollte nur einer möglichst geringen Anzahl Personen ein dauerhaftes Bleiberecht gewährt werden. Hierzu ersinnen die Verantwortlichen eine Vielzahl von Bedingungen.

Die ersten Altfallregelungen von Berlin 1987 und Niedersachsen 1990

Die erste Altfallregelung beschließt der Berliner Senat 1987 für Westberlin. Etwa 4.000 Personen bekommen eine Aufenthaltserlaubnis. Eine weitere Regelung für das Land Niedersachsen beschließt der dortige Landtag im Jahre 1990. Rund 21.000 Asylbewerber und De-Facto-Flüchtlinge sollen davon profitieren. Wie viele es tatsächlich taten, ist nicht bekannt.

Bundesweite Altfallregelungen 1991 bs 1996

Die erste bundesweite Altfallregelung wird zum 1.1.1991 im Rahmen der Neuregelung des Ausländergesetzes eingeführt und dort im § 100 AuslG verankert. Ehemalige Asylbewerber, die sich seit mindestens acht Jahren mit einer Aufenthaltsgestattung oder Duldung in Deutschland aufhalten, können eine Aufenthaltsbefugnis bekommen, wenn sie nicht wegen einer vorsätzlichen Straftat verurteilt worden sind. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit der Länderregierungen, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern Aufenthaltsbefugnis für bestimmte Personen bzw. Personengruppen zu erteilen. Die Anzahl der betroffenen Personen ist auch hier nicht bekannt.

Am 1.6.1993 wird eine einmalige bundesweite Altfallregelung im Rahmen des Asylkompromisses beschlossen. Personen aus Ländern, die 1992 eine Anerkennungsquote von mindestens 30 % aufwiesen (Afghanistan, China, Irak, Iran, Laos, Libyen, Myanmar) bekommen unter bestimmten Bedingungen eine Aufenthaltsbefugnis erteilt. Nach Erhebungen im Vorfeld der Regelung sollten etwa 10.000 Personen profitieren.

1996 beschließt die Innenministerkonferenz (IMK) eine weitere Altfallregelung mit der Bezeichnung "Härtefallregelung für abgelehnte Asylbewerber mit langjährigem Aufenthalt in Deutschland". Das Bundesministerium des Innern geht davon aus, dass die Regelung auf 10.000 bis 20.000 Ausländer anwendbar ist. Tatsächlich erhalten etwa 9.000 Personen eine Aufenthaltsbefugnis.

Die Altfallregelung von 1999

Die Härtefallregelung der IMK von 1999, erstmals unter einer rot-grünen Bundesregierung, weckt hohe Erwartungen, einer größeren Anzahl von ehemaligen Asylbewerbern ein dauerhaftes Bleiberecht zu ermöglichen. Aber auch hier gelten besondere Integrations-Voraussetzungen. Zudem müssen die Personen vor dem 1.7.1993 (Familien oder Alleinstehende mit Kindern) bzw. vor dem 1.1.1990 (Alleinstehende oder Ehegatten ohne Kinder) eingereist sein.

Die BT-Drucksache 14/9916 gibt nun Auskunft darüber, wie viele Personen einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis gestellt haben und anerkannt worden sind. Bis zum 31.12.2000 stellen 41.554 Personen einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung. Dabei fehlen die Daten aus Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Thüringen. Da in diesen Ländern rund 8.500 Personen eine Aufenthaltserlaubnis bekommen haben, sind also insgesamt bundesweit über 50.000 Anträge gestellt worden.

Von diesen Anträgen werden ebenfalls bis zum 31.12.2000 25.721 Anträge anerkannt. Hierbei werden zwar alle Bundesländer berücksichtigt, aber nach dem 31.12.2000 sind weitere Aufenthaltsgenehmigungen erteilt worden. Aus etwa der Hälfte der Länder liegen aktuellere Zahlen vor, wonach weitere 4.000 Personen von der Altfallregelung profitieren. Mit über 30.000 erteilten Aufenthaltsgenehmigungen ist die Altfallregelung von 1999 bisher die großzügigste, die in Deutschland durchgeführt wurde. Dennoch bleibt eine große Gruppe von Migranten, die sich langjährig in Deutschland aufhält, ohne sichere Aufenthaltsgenehmigung. Darauf werde ich weiter unten noch genauer eingehen.

Die Altfallregelung von 1999 in den Bundesländern

Erstaunliche Unterschiede gibt es zwischen einigen Bundesländern. Die meisten Anträge (20.890) und Anerkennungen (10.402) zählt Nordrhein-Westfalen. In den ebenfalls bevölkerungsstarken Ländern Bayern und Baden-Württemberg werden im gleichen Zeitraum nur 534 bzw. 809 Anträge anerkannt. In Bayern ist die Anzahl der Antragsteller unbekannt, doch werden in Baden-Württemberg nur 3.963 Anträge gestellt (zum Vergleich Hessen: 6.824; Berlin: 4.041; Niedersachsen: unbekannt, aber 4.123 Anerkennungen).

Die hohen Zahlen in Nordrhein-Westfalen erklären sich durch die dort in hohem Maße erteilten Duldungen. Selbst nach Durchführung der Altfallregelung leben hier im August 2002 noch 36.878 Geduldete, die ein Asylverfahren durchlaufen haben. In Bayern sind es nur 7.386, in Baden-Württemberg 15.980.

In den unterschiedlichen Anerkennungen durch die Altfallregleung deutet sich also einerseits eine unterschiedliche Umsetzung der Regelung an, andererseits spiegelt sich der differierende Umgang mit Duldungen in der Vergangenheit wider.

Die Altfallregelung für Bosnien-Herzegowina und die BR Jugoslawien 2001

Ausgewogener ist die Anwendung der Altfallregleung für Personen aus Bosnien-Herzegowina und der Bundesrepublik Jugoslawien nach dem IMK-Beschluss vom Mai 2001. Diese Regelung gilt für diejenigen, die mindestens seit dem 15.2.1995 in Deutschland leben und u. a. seit zwei Jahren einer Arbeit nachgehen. Insgesamt erhalten knapp 20.000 Personen eine Aufenthaltsbefugnis, 7.246 Bosnier und 12.489 Jugoslawen. Auffällig ist nur erneut der überdurchschnittliche Anteil von Nordrhein-Westfalen.

Über 67.000 Bosnier und Jugoslawen leben auch nach der Altfallregelung seit dem 1.1.1995 mit einer Duldung in Deutschland (s. Tabelle). Der wesentliche Unterschied zwischen der bosnischen und der jugoslawischen Bevölkerung in Deutschland ist, dass für die Bosnier ein umfangreiches Rückkehrprogramm durchgeführt worden ist. Die Altfallregelung gilt für diejenigen, die auch nach den "rückkehrfördernden" Maßnahmen (i. d. Regel Nicht-Verlängerung der Duldung und Ausreiseaufforderung) sich noch in Deutschland aufhalten.

Mit der Bundesrepublik Jugoslawien besteht erst seit September 2002 ein Rückübernahmeabkommen, das am 1. November 2002 in Kraft getreten ist. Wie viele tatsächlich Deutschland verlassen werden, ist noch unklar. Im Falle Bosniens sind immerhin rund 90 % der Bürgerkriegsflüchtlinge zurückgekehrt oder in Drittländer wie die USA weiter gewandert.

Durch den Beschluss der IMK vom Mai 2001 wird die Situation der langjährig in Deutschland lebenden Jugoslawen nicht wesentlich entschärft. Zurzeit leben weiterhin etwa die Hälfte der geduldeten Jugoslawen seit über 10 Jahren in Deutschland. Davon sind über 35 % in Nordrhein-Westfalen (Bevölkerungsanteil ca. 21 %). Insgesamt sind am 31.12.2001 rund 100.000 Jugoslawen nur mit einer Duldung in Deutschland.

Was geschieht mit den 230.000 geduldeten Menschen in Deutschland?

Eine große Frage bleibt: Was passiert mit den geduldeten Ausländern mit einem neuen Zuwanderungsgesetz? Diese Frage betrifft nicht nur Bosnier und Jugoslawen, die gut die Hälfte der geduldeten Personen ausmacht, sondern auch über 100.000 Staatsangehörige weiterer Länder. Das Zuwanderungsgesetz sieht keine Ersatzregelung für die Duldung vor. Geduldete Ausländer stehen plötzlich ohne gesetzlich geregelten Aufenthaltsstatus da. Personen mit einer Aufenthaltsbefugnis dagegen erhalten eine neue Aufenthaltserlaubnis, die mit der bisherigen Aufenthaltsbefugnis vergleichbar ist.

Die Regierungen der Bundesländer werden wahrscheinlich noch intensiver versuchen, die Personen zur Ausreise zu bewegen. Vielleicht ist die rechtliche Unsicherheit politisch gewollt. Vielleicht werden noch mehr Ausreisezentren errichtet, auch wenn die Erfahrung lehrt, dass sich diese unwürdigen Einrichtungen mehr zur Förderung des Untertauchens eignen als zur Förderung der Ausreise. Nur etwa 5 bis 17 % der dort Eingewiesenen sind ausgereist oder abgeschoben worden, aber rund 50 % flüchteten ins Unbekannte. Das Niedersächsische Innenministerium erklärt hierzu zynisch, dass diese Personen "zumindest keine Leistungen beim Sozialamt beantragen".

Gründe für Duldungen

Entscheidend für den Erfolg solcher Maßnahmen ist jedoch, ob tatsächlich die Möglichkeit zur Ausreise besteht. Die Gründe für die Erteilung der Duldungen spielt in der Diskussion bisher aber keine Rolle. Fakten hierzu gibt es auch nicht. Warum leben 4.154 Türken, 2.974 Vietnamesen oder 2.758 Libanesen seit fast zehn Jahren mit einer Duldung in Deutschland?

Denkbar sind eine Reihe von Gründen, so genannte rechtliche oder tatsächliche Abschiebungshindernisse. In Länder wie Afghanistan, den Irak oder die DR Kongo ist die Ausreise derzeit nicht möglich. In einigen Fällen ist es nur schwer möglich, die erforderlichen Pässe zu besorgen, zum Teil weil die Betroffenen nicht bei der Feststellung der Identität mitwirken, zum Teil weil die Behörden der Herkunftsländer nur zögerlich oder gar nicht die Pässe ausstellen.. Mit Vietnam gibt es Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Rückübernahmeabkommens von 1995 in den ersten zwei Jahren. Mir ist nicht bekannt, ob diese Probleme gelöst worden sind. Warum aber sind so viele Türken seit vielen Jahren mit einer Duldung in Deutschland?

Wie geht es weiter?

Für mich stellt sich die Frage, ob es nicht eine Altfallregelung geben sollte, die diese Faktoren mitberücksichtigt. Können nicht diejenigen ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht bekommen, die z. B. seit 1998 in Deutschland leben und selbst nicht für die Verzögerung ihrer Ausreise verantwortlich sind? Hierzu ist jedoch ein öffentlicher Dialog notwendig, jenseits zynischer Kommentare. Die Innenministerien der Länder und des Bundes müssen endlich anfangen, offen über die tatsächlichen Schwierigkeiten zu reden, um den Weg für pragmatische Lösungen frei zu machen.

Tabelle: Übersicht über geduldete Personen in Deutschland

Geduldete Personen, die sich in Deutschland aufhalten, nach Aufenthaltsdauer und Land sowie ehemalige Asylbewerber mit Duldung

Quelle: BT Drucksache 14/9916 und Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen über die Lage der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland 2002

© J. König 2002

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Letzte Aktualisierung: 11.03.2003  © Jürgen König